Государственные программы поддержки развития коммуникационной инфраструктуры в невыгодных для оператора регионах — универсальной услуги — проводятся во многих странах. Очень масштабно универсальная услуга уже более десяти лет реализуется в США — с 1996 года. В России говорить о ней начали тоже около пятнадцати лет назад, но до реальных дел дошло лишь сейчас. Зато сделано все было весьма быстро. Во время споров по поводу нового закона «О связи», в котором эта услуга впервые была прописана во время дебатов по поводу фонда универсального обслуживания, Мининформсвязи неоднократно ссылалось на зарубежный, в частности, американский опыт. Между тем, история универсальной услуги в США имеет очень давние корни, даже более давние, чем можно себе представить.

Как создать монополию
История универсальной услуги в США началась более ста лет назад — в 1893 году, когда закончился срок действия оригинального патента Белла на телефонную связь. На тот момент компания «Белл» была монополистом как по предоставлению телефонных услуг, так и по производству телефонных аппаратов. Однако отмена патента в корне изменила рынок: уже через 10 лет «Белл» обслуживал около 1 млн 300 тысяч абонентов, а новые независимые операторы — более 2 млн. Но уже 1895 году руководству American Bell Telephone Company стало понятно, какую опасность для них представляют новые независимые компании, и начало борьбу против них. Для начала Bell не продавала телефонные аппараты независимым компаниям и не пускала их в свои линии междугородней связи. Когда же рынок производства оборудования стал расти, American Bell в ответ на это сделала свои сети недоступными для любых аппаратов, кроме собственных, которые производила Western Electric. В 1899 году активы American Bell приобрела American Telephone and Telegraph, и независимым компаниям пришлось вести борьбу уже с AT&T. Борьба была успешной — в 1906 году прибыль AT&T сократилась на 8%, что привело к смене руководства. Президентом компании стал Теодор Вайл.
Новый президент решил, что главное — обеспечить законы, которые будут способствовать созданию монополии. Изобретение и распространение радио поставило государственные структуры перед необходимостью регулировать рынок телекоммуникаций. Руководство AT&T, а в первую очередь Теодор Вайл, использовали эту ситуацию в полной мере. Перед ним была поставлена задача добиться того, чтобы компания стала естественным монополистом в области связи. Примером служило сравнительно недавнее объединение железнодорожных компаний в один крупный концерн. Это способствовало стабилизации рынка, установлению единых цен и, что главное, не вызвало нарекания государственных структур по части антитрестовского законодательства.
Связисты решили последовать примеру железнодорожников. В то время абонент одного оператора не мог позвонить абоненту другого. Но независимые локальные телефонные компании между собой договаривались (начиналось все, как правило, с двух компаний, работающих в соседних городах), но не допускали AT&T на свой рынок. И тогда Теодор Вайл начал продвигать идею «универсальная услуга — одна система, одна политика». Этим он не только устанавливал главенство AT&T, но и давал возможность компании выйти на локальные рынки, где традиционно господствовали независимые операторы. Так родился термин, под которым тогда понимали совсем не то, что понимают сейчас. А подразумевалось под ним то, что телефонная связь должна развиваться как монополия. AT&T Вайлу удалось добиться, чтобы его точка зрения доминировала в Interstate commerce comission, на которую была возложена задача регулирования телекоммуникационной отрасли. Также президенту AT&T удалось добиться создания аналогичных комиссий почти в каждом штате (State Public Utility comission), которые тоже проводили его линию. В 1934 году был принят Communications Act (аналог российского закона «О связи»), в котором не было понятия «универсальная услуга», но законодательно утверждались принципы Вайла.

Крах коммуникационной империи
Монополия AT&T просуществовала достаточно долго — и в 20-е и в 30-е, и в 40-е. В 1945 году телефон был установлен в 50% домохозяйств, в 1955-м — в 70%, в 1969-м — в 90%. В 1962 году AT&T начала использовать спутник Telstar I. Монополия компании, длившаяся несколько десятилетий, нравилась далеко не всем. Новые телефонные операторы начинали работать, и к середине 70-х на американском рынке междугородней и международной связи возникла конкуренция. Сложившаяся ситуация привела к тому, что в 1974 году началось слушание дела «правительство США против AT&T». Оно длилось до 1982 года, когда было вынесено решение разделить компанию и разрушить монополию. С 1 января 1984 года подразделения AT&T, работающие по различным направлениям — локальная связь, междугородняя связь, производство, разработка, — начали существовать как отдельные компании. Теодор Вайл мог гордиться, его универсальная услуга просуществовала в США почти 70 лет.
Разделение AT&T привело к тому, что компания потеряла локальные рынки, но сохранила за собой рынок международной связи. Это вызвало сильную диспропорцию, поскольку денежные вложения в международную связь остались гораздо большими, чем в локальную. То есть локальные рынки оказались в невыгодном положении, они не могли конкурировать по ценам с рынками дальней связи. Всем стала очевидна необходимость пересмотра главного документа, регулирующего отрасль, — Communications Act 1934. В 1996 году был принят новый закон, в котором уже было определение универсальной услуги в том смысле, в котором мы ее понимаем. А именно как механизма выравнивания цен для рынков, изначально находящихся в неравных условиях. Сначала универсальная услуга подразумевала только телефонную связь, но позднее в нее включили интернет-доступ.

Один фонд, четыре программы
Для финансирования программы был создан Фонд универсальной услуги, в который производят отчисления все операторы. Фонд универсальной услуги США (USF) поддерживает четыре программы.
Первая — High Cost — эта программа направлена на то, чтобы цены на коммуникационные услуги для жителей отдаленных районов были сравнимы с ценами, которые платят жители в регионах с развитой инфраструктурой. В рамках этой программы, операторам, работающим в невыгодных районах, компенсируют их затраты. Таким образом, High Cost — аналог российской универсальной услуги. С 1998 года, когда эта программа была запущена, компаниям в качестве компенсаций было выплачено более 18 млрд долларов. Механизм действия достаточно прост: оператор подает заявку, что в определенном регионе требуется поддержка Фонда по программе Low Cost. USAC и FCC эту заявку рассматривают и выносят решение о компенсации оператору финансовых потерь.
Вторая программа — Low Income, так же известная, как LifeLine или Link Up, — обеспечивает скидки на базовые телекоммуникационные услуги (в основном, на местную телефонную связь) для малообеспеченных слоев населения. По данным Фонда универсальной услуги, таких в США насчитывается около 7 млн. На эту программу с 1998 года истрачено около 4,5 млрд долларов. В основном, она предназначена для американских индейцев и жителей Аляски. Оператор, имеющий сертификат для работы по этой программы, получает от абонента документ, что этому пользователю разрешена установка и пользование телефоном по Low Income. На его основании этого оператору Фонд выплачивает компенсацию.
Третья — Rural Healht Care — направлена на то, чтобы медицинские учреждения, расположенные в плохо развитых районах, не платили за телекоммуникационные услуги больше, чем аналогичные учреждения в местах с высокой плотностью населения.
Эта программа запущена в 2004 году, и на нее потрачено 112 млн долларов. Механизм работы примерно такой же, как и High Cost, только заявку подает непосредственно медицинское учреждение.
Четвертая программа — School & Libraries — как и следует из названия, направлена на обеспечение телекоммуникационными услугами (в первую очередь, интернет-доступом) школ и библиотек. Эта программа, которая так же, известна как E-rate, управляется Universal Service Administrative Company (USAC), которая в свою очередь подчинена Федеральной комиссии по связи — Federal Communications Commission (FCC).В США эта программа действует немного не так, как в России. Дело, скорее всего, в том, что в Америке этот вопрос решается уже не первый десяток лет, а в России за короткий срок нужно было обеспечить интернет-доступом большое количество школ.
В США рассматривается каждая заявка отдельно, и уже по рассмотрению выносится решение о предоставляемой скидке, то есть о той сумме, которая будет компенсирована Фондом. В каждом случае она различна и может составлять от 20% до 90% всей стоимости проекта и дальнейшей эксплуатации.
Итак, что должно сделать учреждение для того, чтобы получить деньги от Фонда? Прежде всего, необходимо определить, имеет ли вообще данная школа или библиотека право на финансирование Фонда. Для этого они должны удовлетворять нескольким требованиям. Школа, в первую очередь, должна быть некоммерческой и давать образование в соответствии с законом об образовании. Далее школа обязательно должна участвовать в социальной программе образования, которая предусматривает образование для детей вне зависимости от их происхождения, социальной среды и дохода семьи. Реализация этой программы может происходить разными методами: либо это специальные учебные занятия, либо это школа для национальных меньшинств — в ней достаточно много различных методов.
И, наконец, общий фонд школы — как движимый, так и недвижимый — не должен превышать 50 млн долларов. Последний пункт выглядит, наверное, для российского читателя абсурдным, поскольку вряд ли в России есть хоть одна школа, которая имеет в своем распоряжении такие активы. Но, разумеется, Фонд лучше знает американские реалии, чтобы устанавливать такие рамки. Также дотации от фонда могут получить и школы для взрослых, или, наоборот, учреждения дошкольной подготовки. Но это, скорее, исключение, поскольку Фонд, в первую очередь, нацелен все-таки на традиционные образовательные учреждения.
Что касается библиотек. Библиотека тоже должна оказывать свои услуги в соответствии с определенными регулирующими документами. В данном случае таким документов является 1996 Library Services and Technology Act. И, разумеется, библиотека не должна быть коммерческой, она должна быть финансово независимой от каких-либо образовательных учреждений — школ и университетов. Что не запрещает ей находиться на их территории и обслуживать школьников и студентов. Главное, чтобы бюджет был раздельный.
Следующим шагом школа и библиотека должны представить технологический план. То есть, необходимо провести оценку существующей коммуникационной инфраструктуры, а затем, что самое главное, изложить, что конкретно требуется учреждению и как это должно улучшить образовательный процесс или библиотечный сервис. То есть необходимо аргументировать необходимость модернизации коммуникационной сети. Разумеется, нужно оценить стоимость работ, включая обучение специалистов, эксплуатацию самой системы, необходимое оборудование и программное обеспечение. Помимо этого, нужно подробно расписать, кто конкретно, какая категория пользователей, будет пользоваться этим сервисом. Это правило действует только в том случае, если учреждение претендует на нечто большее, чем просто телефонные линии. В последнем случае необходимость в технологическом плане отсутствует.
После того как технологический план представлен, его начинают рассматривать в USAC. И только после одобрения этого плана начинает действовать программа поддержки и финансирования.
Первым делом объявляется тендер. По результатам заявитель должен выбрать сервис-провайдера, который наиболее его устраивает. Процесс этот тоже непрост и ограничен некоторым количеством правил, касающихся, в основном, возможных форм контракта. Дальше заявитель считает, сколько же он хочет скидки, какой процент от стоимости проекта ему возместит Фонд. Но зависит все не от заявителя, а от существующих законов. FCC разработана подробная и довольно объемная таблица, по которой эта скидка высчитывается пошагово. В алгоритме учтено и насколько удалено учреждение от развитых центров и, так сказать, на сколько процентов учреждение может считать себя сельским. Учтена в таблице и степень развития коммуникационной инфраструктуры в регионе. При этом скидки для каждой школы считаются отдельно. А все библиотеки считаются одинаково по определенному району. После этого выпускается итоговый документ — Application Review, в котором уже четко расписаны все детали, и USAC выносит окончательное решение. Принятое решение USAC может понравиться далеко не всем заявителям. Это тоже предусмотрено: в течение шестидесяти дней можно подать апелляцию либо опять же в USAC, либо напрямую в FCC.
Изначально отчисления в Федеральный фонд универсальной услуги делали только компании, занимающиеся междугородней и международной связью. Но в 1996 году Конгресс принял закон, согласно которому отчисления должны делать все телекоммуникационные компании: местные телефонные компании, операторы беспроводной связи, пейджинговые компании, альтернативные телефонные операторы.
USAC управляется советом директоров из 19 человек, в который по возможности включают представителей всех заинтересованных групп компаний, отраслей и пр. После того как определенная группа номинирует своего представителя в Совет директоров, кандидатура утверждается в Федеральной комиссии по связи.

Деньги в Фонд. США
Чтобы понять масштабы деятельности, можно оценить масштабы. В 2006 году USAC распределил всего 6626333 тысяч долларов. Из них больше всего — 4096321 тысяча — пошла на программу High Cost, 1669056 тысяч долларов — на школы и библиотеки. 820359 тысяч долларов потрачено на программу Low Income и на сельские медицинские учреждения; программа Rural Health — 40598 тысяч. Надо заметить, что Rural Health — программа, начатая недавно, и планируется резкая ее активизация, а следовательно и увеличение финансирования.

Россия: традиции другие, выход тот же
В России нет таких богатых традиций по части универсальной услуги, как в США, но проблема существует и никуда сама по себе не девается. О том, что от цифрового неравенства (этим термином обычно обозначают неравномерность развития коммуникационных услуг в крупных городах на периферии) надо избавляться, было понятно. На каждом форуме, посвященном связи, звучала цифра — 54 тысячи нетелефонизированных населенных пунктов. Не было особых колебаний и о том, каким путем надо решать проблему — создавать фонд и компенсировать операторам издержки. По этой схеме работают в подавляющем большинстве стран. В 2004 году был принят новый закон «О связи», в статье 57 которого, в частности, говорится, что «В Российской Федерации гарантируется оказание универсальных услуг связи.К универсальным услугам связи в соответствии с настоящим Федеральным законом относятся: услуги телефонной связи с использованием таксофонов, услуги по передаче данных и предоставлению доступа к сети «Интернет» с использованием пунктов коллективного доступа».
Далее в законе говорится, что универсальные услуги оказывают операторами универсального обслуживания, которые будут выбраны на конкурсной основе. Этим операторам гарантируется возмещение убытков. Они возмещаются из резерва универсального обслуживания, который, в свою очередь, формируется из отчислений с операторов связи. На момент принятия закона в России обслуживалось 39 млн фиксированных телефонных линий, что соответствовало уровню телефонизации населения в 28,8%. Очередь ожидающих домашний телефон составляла почти полмиллиона человек. В Интернет регулярно выходил каждый двенадцатый житель России, причем, в основном, на работе.
Весь проект закона, и в особенности положение об универсальной услуге, вызвал бурную реакцию среди заинтересованных игроков телекоммуникационного рынка. Стандартный контраргумент против универсальной услуги был таков: «Российские операторы и так проделывают большую работу по телефонизацию страны. Телефонизация — это задача, которую должно решать государство своими ресурсами, а не операторы. Проблема отсутствия связи преувеличена, поскольку во многих населенных пунктах, где, по данным Мининформсвязи, телефон отсутствует, есть покрытие сотового оператора». Эти аргументы в той или иной форме приводились операторами на различных форумах, интервью и в аналитических материалах в прессе. В ответ Мининформсвязи логично ссылалось на мировой опыт, говоря, что все страны создают фонды, и телефонизация — это не та область, где России нужно искать свой уникальный путь. Недовольство операторов новым законом было понятно. Им не хотелось платить 2% от выручки. При большом количестве различий реализации программ в России и в США самые принципиальные моменты все-таки совпадали. И в той, и в другой стране для преодоления кризиса (пусть он имел и немного разный характер) пришлось вносить серьезные изменения в основной закон, регулирующий связь, — в США это был Communications Act 1996 году, в России — закон «О связи» 2004 года. Таким образом, общее направление было задано, оставалось отработать конкретику. Закон изначально предполагал рамочный характер, планировалось около 40 подзаконных актов. Один из упреков министерству был и в том, что принятие этих подзаконных актов сильно задерживается. В апреле 2005 года было выпущено Постановление Правительства «Об утверждении Правил возмещения операторам универсального обслуживания убытков, причиняемых оказанием универсальных услуг связи». Уже в июле 2005-го был объявлен первый конкурс на предоставление услуг по программе универсальной услуги. К этому моменту количество нетелефонизированных населенных пунктов насчитывало 40 тысяч, что составляло 30% от общего количества. Операторам предлагалось представить комиссии свои проекты с указанной суммой возмещения убытков. Первыми было решено охватить универсальной услугой Дальний Восток — Хабаровск, Комсомольск-на-Амуре, Советскую Гавань. С победителем тендера заключается контракт сроком на пять лет. Согласно условиям, нужно было установить определенно количество таксофонов и обеспечить тариф на местные звонки не дороже, чем 33 копейки за минуту. Места установки — разумеется, это были не крупные города — также указаны в документации. Первый конкурс был объявлен в июне 2005 года, а последний конкурс первого этапа программы — в июле 2007-го. По условиям договоров об условиях оказания универсальных услуг связи, операторы должны будут приступить к оказанию универсальных услуг связи через шесть месяцев с даты их заключения, а обеспечить оказание универсальных услуг связи на всей конкурсной территории через год с даты подписания. Таким образом, как и планировало Мининформсвязи России, к концу 2008 года все населенные пункты нашей страны будут телефонизированы.
Всего на территории Российской Федерации в рамках программы универсального обслуживания будет установлено 104449 таксофонов и 20755 ПКД (пункт коллективного доступа в Интернет).
Президент России В.В. Путин поставил перед министром задачу, согласно которой к 2009 году в России не должно остаться нетелефонизированных пунктов. Последний населенный пункт должен быть телефонизирован не позднее будущего лета. С 2010 года предполагается расширить состав универсальной услуги, предусмотрев массовую телефонизацию домохозяйств, прежде всего, в сельской местности, а также обеспечить развитие цифровой инфраструктуры широкополосного доступа населения к сети Интернет на всей территории Российской Федерации.Тогда же на встрече с президентом Леонид Рейман сообщил, что обеспеченность граждан услугами традиционной телефонии по сравнению с 2000 годом увеличилась на 37%, а очередь на установку телефона сократилась с 6 до1 млн человек.

Российским школам нет времени писать заявки и технологические планы
Про школы российское Мининформсвязи тоже не забыло. Школы нужно было обеспечить интернет-доступом. Первая попытка была сделана около трех лет назад; тогда предполагалось, что Интернет будет односторонний. Но этот проект как-то незаметно сошел на нет, даже не набрав оборотов. Второй проект выполнялся довольно-таки резво. Про него долго говорили. Так долго, что в какой-то момент стали одолевать сомнения — а доведут ли до конца вообще? Начав что-то около года назад, разные операторы к осени этого года обеспечили интернет-доступом более 50 тысяч школ. Всего же намечается подключить чуть менее 53 тысяч.
То есть, выполнено уже более 95% программы. Правда, в глубинке зачастую отношение к этой загадочной тарелке, с помощью которой приходит Интернет, настороженное. Но это очевидно до той поры, пока не «распробуют». К мобильникам десять лет назад тоже настороженно относились.
В проекте «Образование» поражает не сколько масштабность (хотя и она, разумеется), но и сроки, которые были сверхсжатыми. В разговорах с VSAT операторами, участвовавшими в «Образовании», автор пытался выяснить необходимость такой спешки? Никто не смог дать однозначного ответа, но все сходились на том, что такие сроки и напряженный график — только к лучшему. Если бы начали тянуть на три-пять лет, не закончили бы никогда. Разговор идет о высокоскоростном доступе, тогда как в 12 тысячах школ не было даже простой телефонной линии.
Во многих местах не было даже электричества.Из всех школ 7 тысяч были подключены при помощи VSAT станций. Это положительно сказалось на российском VSAT рынке и еще сильнее скажется в следующие два-три года. Во-первых, реализация масштабной государственной программы отчетливо продемонстрировала соответствующим структурам необходимость дальнейшего упрощения процедуры оформления VSAT станций. Во-вторых, такой проект потребовал большого количества кадров, которые впоследствии будут работать на коммерческих проектах.
Разумеется, при таких темпах российским связистам и распорядителям резерва условной услуги было некогда разводить канитель с получением заявки от каждой школы, многоступенчатым ее рассмотрением, утверждением и прочими бюрократическими вывертами. Вот тогда бы точно школы ещё очень долго не получили бы свой интернет-доступ. Наверное (даже наверняка), лет через пять процедура для школ будет другая, может быть, она даже будет похожа на американскую. Но сегодня ситуация диктует такой, несколько «кавалерийский» образ действия.

Телемедицина: госпрограмма или коммерция?
Сегодня в России работает довольно большое количество телемедицинских центров. Пока их никто не подсчитал. В одних изданиях говорят про несколько десятков, в других переваливают за сотню. Все прогнозы через три-четыре года обещают бум телемедицинского рынка. При этом его не связывают с государственными программами, аналогичными «образованию», а с тем, что медики оценят новые возможности, которые даст им технология. Предпосылки понятны — большие расстояния, недостаток квалифицированного медперсонала, возможность сократить расходы на недешевые поездки к медицинским светилам в большие города.
В России существует фонд «Телемедицина», в основе которого лежат наработки по медицине космической, которая, по своему определению, есть медицина удаленная, то есть «теле». Более десяти лет назад была сделана попытка реализовать проект спутниковой телемедицинской сети, но российские реалии того времени не позволили осуществить его.
О том, что российский гражданин имеет право (и должен иметь гарантированную возможность) принимать минимальный пакет федеральных каналов, независимо от своего места проживания, говорят уже давно. Мощная программа цифровизации российского телерадиовещания работает именно в этом направлении. В последние пару лет аналогичные разговоры пошли и на тему медицины. Основа для государственной программы, несомненно, имеется, как будет развиваться в реалии — посмотрим. Возможно, что медики и больные окажутся поворотливее государства, а коммерческие резоны — быстрее и очевиднее державных.
Есть три основных телемедицинских приложения: обучение, диагностика и мониторинг. Первое — обучение медперсонала, то же самое, что и дистанционное обучение в любой другой области. Второе — постановка диагноза при отсутствии специалиста нужного профиля. Например, лечение зуба врачом другого профиля при консультации стоматолога. Третье — считающееся наиболее перспективным — домашняя телемедицина, когда состояние здоровья больного отслеживается медперсоналом дистанционно.
В случае медицины чрезвычайных ситуаций, или так называемой «медицины фронтира», востребованы все три приложения. Сейчас начинает развиваться, правда, пока в качестве эксперимента, дистанционная хирургия. В этом случае хирург управляет соответствующим оборудованием, находясь в удалении.
Факторы, способствующие развитию: снижение стоимости аппаратуры, как вычислительной и диагностической, так и коммуникационной.
Насколько хороши перспективы телемедицины в смысле отдачи? Маркетинговое исследование, проведенное фондом «Телемедицина», показывает следующий потенциальный объем телеконсультационного рынка в стране. Внутрирегиональный объем — 15 млн долларов в год, межрегиональный — 2 млн долларов в год, консультации с иностранными клиниками — 100 тысяч долларов в год. Эти данные показывают потенциал одного усредненного российского региона. Средняя окупаемость телемедицинских проектов — 3-4 года. Таким образом, сегодня в стране де-факто идет формирование телемедицинской индустрии. Самое главное — координация усилий, выработка общей программы и необходимой нормативно-правовой базы. Уже существует проект закона о телемедицинских услугах, который находится на рассмотрении. Также есть проект государственной программы, и его поддерживает Минсвязь. Самый, конечно же, волнующий всех вопрос: «Кто будет платить?» Во-первых, в телемедицину готовы вкладывать свои средства регионы, во-вторых, этот рынок начинает привлекать инвесторов.

Деньги в Фонд. Россия
В 2006 году Федеральным агентством связи и операторами универсальной услуги были заключены контракты на сумму 10 203 795 379 рублей. А что касается поступлений, то операторы отчислили в фонд 6 316 748 820,57 рублей. От них поступили запросы на возмещение убытков, понесенных из-за предоставления универсальной услуги, на сумму 50,8 млн рублей. Но при этом в качестве возмещения операторам было перечислено 48,2 млн рублей. Оценка своего ущерба одного из операторов была завышенной.
Ситуация в России и США была различной, но для решения одинаковой задачи — развитие инфраструктуры в отдаленных районах, удержание там цен на услуги на среднем по стране уровне — обе страны решали одинаковыми путями — созданием Фонда. Источник Фонда тоже одинаков — отчисления операторов. Всегда опасно говорить о какой-либо схеме, как о панацее, но эта, очевидно, что работает.